Dictamen N° D438, de 23 de octubre de 2026

N° D438 Fecha: 23-10-2026 I. Antecedentes Los señores Felipe Quezada García, Ramiro Mendoza Zúñiga y Pedro Aguerrea Mella, en representación de Turismo Antártica XXI S.A., por una parte; don José Millañir Salazar, en representación de Agencia de Viajes DAP Antártica Limitada, por otra; y don Felipe Bazán Domínguez, en representación de Transportes Errante SpA, solicitan diversas aclaraciones respecto del dictamen N° D25, de 2026. Como cuestión previa, cabe recordar que el dictamen N° D25, de 2026, atendió una presentación de la Tesorería Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena (TGR), por la que solicitaba la aclaración de lo señalado en el oficio N° 172, de 2003, de la Contraloría Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena, referido al pago de la bonificación regulada en el artículo 10 de la ley N° 18.392. Asimismo, consultaba por la procedencia de que se pague el beneficio contemplado en el artículo 10 de esa ley, respecto de la venta de bienes y servicios que se encuentran exentos del pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Sobre la materia, el aludido pronunciamiento señaló, en cuanto al pago de la bonificación establecida en el artículo 10 de la ley N° 18.392, por las razones que allí indica, que aquellas prestaciones que se inician desde lugares que se encuentran fuera de la zona delimitada por dicho cuerpo normativo, aun cuando el resto de las mismas se realicen dentro de la zona de beneficio, no están autorizadas para optar a aquel, por tratarse de una situación no prevista en la normativa vigente. Asimismo, se precisó que la norma contenida en el aludido artículo 10 no exige que las prestaciones sean desarrolladas íntegramente dentro de la zona de aplicación de la ley, por cuanto la misma preceptiva contempla la posibilidad que se efectúen o se presten desde el territorio de esa zona al resto del país, no obstante, las particularidades de la forma de prestación de los servicios de cada postulante interesado en optar a la bonificación, debían ser analizadas caso a caso por las instituciones que intervienen en la tramitación de dicho beneficio. Luego, sobre la factibilidad de pagar el beneficio respecto de la venta de bienes y servicios que se encuentren exentos del pago del IVA, se señaló que no procedería otorgarlo a aquellas transacciones que ya se encuentran exentas de dicho tributo. Finalmente, consigna que por el dictamen N° 53.412, de 2008, se precisó que la TGR es el organismo estatal competente para verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para percibir la bonificación establecida en el citado artículo 10 de la ley N° 18.392, sin perjuicio de las atribuciones que corresponden a la Intendencia Regional de Magallanes y al Secretario Regional Ministerial de Hacienda, así como a las facultades de fiscalización de esta Contraloría General. Requeridas al efecto, han informado la TGR, la Subsecretaría de Hacienda, la Subsecretaría de Defensa, la Subsecretaría de Turismo, el Gobierno Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena y la Delegación Presidencial del mismo territorio. II. Sobre pago de la bonificación a las empresas exentas de IVA 1. Fundamento jurídico El inciso segundo del artículo 1° de la ley N° 18.392, que establece un régimen especial aduanero y tributario para el territorio de la XII Región de Magallanes y de la Antártica Chile, dispone que gozarán de las franquicias que se establecen en esa ley las empresas que desarrollen exclusivamente actividades industriales, mineras, de explotación de las riquezas del mar, de transporte y de turismo, que se instalen físicamente en terrenos ubicados dentro de los límites de la porción del territorio nacional que allí se indican. Luego, su artículo 10 dispone que el Estado de Chile otorgará una bonificación a las empresas referidas en el artículo 1° de esa ley, equivalente al 20% del valor de las ventas de los bienes producidos por ellas o del valor de los servicios, según se trate, deducido el IVA que las haya afectado, que se efectúen o se presten desde el territorio de la zona descrita en el mismo artículo, al resto del país, que no sea la Zona de Extensión de la Zona Franca de Punta Arenas. Enseguida, su inciso segundo faculta al Servicio de Tesorerías para que pague la bonificación a que se refiere el inciso anterior, una vez cumplida la obligación del IVA que les haya afectado. A su vez, el artículo 11, inciso primero, precisa que las ventas y servicios que realicen o presten en general las personas sean vendedores habituales o no, domiciliadas o residentes en la zona territorial indicada en el artículo 1°, a personas que se encuentren también domiciliadas o residentes en dicha zona y que recaigan sobre bienes situados en ella o servicios prestados y/o utilizados en la referida zona territorial, estarán exentos, durante el plazo señalado en el mismo artículo, de los impuestos establecidos en el decreto ley N° 825, de 1974. Asimismo, su inciso tercero dispone que, tratándose de las empresas de turismo referidas en el inciso segundo del artículo 1°, las ventas o servicios que se realicen o presten en el territorio antártico, sobre los bienes que se consuman o servicios que se utilicen en él, gozarán de la misma exención contenida en el inciso primero de este artículo, aun cuando los adquirentes o beneficiarios no tengan domicilio o residencia en la zona territorial definida en el artículo 1°. Por su parte, el decreto ley N° 825, de 1974, que establece a beneficio fiscal un impuesto sobre las ventas y servicios, señala en su artículo 3°, incisos primero y tercero, que serán contribuyentes para los efectos de dicha ley, en lo que interesa, las personas naturales o jurídicas que presten servicios o efectúen cualquier otra operación gravada con los impuestos establecidos en ella. Añade que, como régimen general, el tributo afectará al adquirente, beneficiario del servicio o persona que deba soportar el recargo o inclusión, en los casos que lo determine esa ley o las normas generales que imparta la Dirección Nacional del Servicio de Impuestos Internos. 2. Análisis y conclusión Realizado un nuevo estudio de la Historia de la Ley N° 18.392, consta que en el Boletín N° 554-05, de fecha 30 de octubre de 1984, del Secretario de Legislación de la Junta de Gobierno, se indicó, en su apartado IV, Análisis de Juridicidad de Fondo del Proyecto, inciso segundo, que “En efecto, se dispone, en general, el otorgamiento de exenciones de carácter tributario y aduanero, como, asimismo, de bonificaciones”, vale decir, el espíritu de esa ley fue otorgar dos clases de beneficios de diferente naturaleza, por una parte, exenciones tributarias y, por otra, la asignación de bonificaciones. Luego, en la sesión conjunta celebrada por las comisiones legislativas del día 6 de noviembre de 1984, a la que se alude en el dictamen N° D25, de 2026, consta que el antedicho asesor ministerial, Sr. Alfonso Bórquez, precisa que “por el artículo 11 se amplía el campo de aplicación de la franquicia a las personas naturales que viven en la zona descrita, domiciliadas o residentes, estableciéndose una exención del IVA a las ventas o servicios prestado y/o utilizados dentro de la misma región. Es decir -aclara-, se conforma una exención global del IVA en todas las relaciones habituales de domiciliados o residentes”. Ello, respecto de la redacción primitiva de ese artículo, que no contemplaba la exención de IVA para las empresas de turismo, en tanto no formaba parte del proyecto inicial. Así, el comentario del señor Bórquez al que aluden los recurrentes y que se menciona en el dictamen N° D25, de 2026, se refiere específicamente a las industrias manufactureras que envían mercancías al resto del país facturadas con IVA, en condiciones que la exención de IVA a las empresas de turismo ni siquiera se encontraba aun prevista en la norma ni en la discusión. En dicho contexto, se advierte que la exención de pago del IVA, tal y como se encuentra contemplada en la norma, es un beneficio que resulta en favor de los terceros adquirentes del servicio, pues el costo del IVA que se habría pagado de no existir dicho beneficio es un costo adicional que es soportado por ellos y no por la empresa que presta el servicio, por ende, el no pago del mismo no genera ningún beneficio económico directo a las empresas, tal como es posible desprender de las aludidas normas del decreto ley N° 825, de 1974, al indicar que el tributo afectará al adquirente, beneficiario del servicio o persona que deba soportar el recargo o inclusión. Por otra parte, si se pretendiera que las empresas consideradas en el artículo 1° de la Ley Navarino que estuvieren exentas de pago del IVA -sea que tal exención emane de su artículo 11 o de la legislación general- no tuvieren derecho a la bonificación contemplada en su artículo 10, estas se encontrarían en una posición de desventaja respecto de aquellas que se hallan obligadas al cobro y pago de dicho tributo. Asimismo, se hace necesario señalar que de la historia y desarrollo del artículo 11 de la norma, aparece que la misma se contempló y estructuró como un beneficio en favor de los residentes de la zona, consistente en la exención del pago del IVA, y que, en razón de aquello, luego se incorporó igual beneficio respecto de las prestaciones de turismo, es decir, como un beneficio para los terceros adquirentes del mismo. Finalmente, cabe señalar que la estructura de la norma permite concluir que en esta se ha establecido una bonificación común para todas las empresas indicadas en el artículo 1°, para luego incluir diferentes tipos de exenciones o beneficios tributarios en las distintas situaciones que allí se tratan, ninguna de las cuales excluyen la percepción de la referida bonificación. En consecuencia, se reconsidera el dictamen N° D25, de 2026, en el sentido que la alusión realizada en el artículo 10 de la norma en análisis al pago del IVA, debe entenderse realizada en el contexto de determinar la base de cálculo conforme a la cual se otorga el beneficio y no como una exclusión para optar a aquel. III. Sobre las atribuciones de la TGR 1. Fundamento jurídico El artículo 1° de la ley N° 18.392 dispone, en sus incisos cuarto y quinto, que el Intendente Regional aprobará por resolución la instalación de las empresas señaladas en el inciso segundo, con indicación precisa de la ubicación y deslindes de los terrenos de su establecimiento, y dicha resolución será reducida a escritura pública que firmarán el Tesorero Regional o Provincial respectivo, en representación del Estado, y el interesado. Añade, que esta escritura tendrá el carácter de un contrato en el cual se entenderán incorporadas de pleno derecho las franquicias, exenciones y beneficios de la presente ley y, en consecuencia, la persona natural o jurídica acogida a sus disposiciones, así como sus sucesores o causa habientes a cualquier título, continuarán gozando de los privilegios indicados hasta le extinción del plazo expresado en el inciso primero, no obstante cualquier modificación posterior que puedan sufrir, parcial o totalmente, sus disposiciones. A estas mismas normas se sujetará la ampliación de las referidas empresas. Agrega, que la resolución a que se refiere el inciso precedente, para su dictación, requerirá el informe favorable del Secretario Regional Ministerial de Hacienda. Precisado lo anterior, resulta necesario destacar que el artículo 13, inciso primero, de la ley N° 19.041, estableció el deber de la TGR para requerir todos los antecedentes necesarios que justifiquen los egresos de carácter no tributario que deba efectuar en el ejercicio de sus funciones, tales como, entre otros, "las bonificaciones", naturaleza que comparte el beneficio en comento de la ley N° 18.392. Su inciso segundo agrega que, en el ejercicio de tal potestad, la TGR podrá solicitar el respaldo de la documentación original que justifica tales operaciones; requerir información a los organismos que estime pertinente; verificar domicilios del destinatario del egreso; y cualquier otra acción que asegure el correcto cumplimiento del egreso en resguardo del interés fiscal. 2. Análisis y conclusión En el dictamen N° D25, de 2026, se determinó, en lo que interesa, que la TGR es el organismo estatal competente para verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para percibir la bonificación establecida en el citado artículo 10 de la ley N° 18.392. Pues bien, se hace necesario precisar los términos de dichas competencias, en tanto, si bien esa entidad tiene como atribución, tal como la norma lo indica, requerir todos los antecedentes necesarios que justifiquen los egresos de carácter no tributario que deba efectuar en el ejercicio de sus funciones, ello debe entenderse en el contexto del cumplimiento de los supuestos fácticos para el pago del beneficio en análisis. En ese orden de ideas, cumple recordar que el otorgamiento de la bonificación contemplada en la ley N° 18.392 se realiza a través de una resolución del Gobernador Regional -Intendente Regional, en su texto original-, en que se aprueba la instalación de las empresas, con indicación precisa de la ubicación y deslindes de los terrenos de su establecimiento, la que es reducida a escritura pública firmada por el Tesorero Regional o Provincial respectivo, en representación del Estado, conjuntamente con el interesado, la que tendrá carácter de contrato. Así, es posible concluir que la TGR -a través de su Tesorero Provincial o Provincial- ha concurrido con su anuencia a la celebración de dicha convención, momento en el cual se entiende que tales empresas satisfacen las exigencias previstas en la ley, entendiéndose incorporados los beneficios que la misma otorga. Por consiguiente, una vez concedido el beneficio, las atribuciones de la TGR deben circunscribirse a verificar que la actividad de dichas empresas se ajuste a las condiciones en las cuales se otorgó el mismo, esto es, que se cumpla con el proyecto de instalación, en el que se detallaban los antecedentes relativos a la inversión a materializar, la actividad económica a realizar, la ubicación del mismo, el empleo de mano de obra comprometido y los procesos productivos a desarrollar. Por ende, se complementa el dictamen N° D25, de 2026, en los términos anotados. IV. Lugar de prestación de los servicios para efectos del pago de la bonificación establecida en el artículo 10 de la ley N° 18.392 1. Fundamento jurídico El mencionado artículo 1° de la ley N° 18.392, precisa, en su inciso segundo, que gozarán de las franquicias que allí se establecen las empresas que desarrollen exclusivamente actividades industriales, mineras, de explotación de las riquezas del mar, de transporte y de turismo, que se instalen físicamente en terrenos ubicados dentro de los límites de la porción del territorio nacional indicado en el inciso primero de ese mismo artículo. Por su parte, la jurisprudencia de este Organismo de Control ha concluido que, si una empresa está domiciliada y tiene su centro de actividades empresariales en un lugar que no se encuentra ubicado en la zona preferencial indicada, la naturaleza de la vinculación de aquellos con el área en estudio no permite concluir que propenda a fomentar los asentamientos poblacionales que busca obtener la preceptiva en comento (aplica dictamen N° E63581, de 2020). 2. Análisis y conclusión Cabe señalar que, del contenido del mensaje de la Ley Navarino, se advierte que esta busca compensar las especiales desventajas de la zona austral de Magallanes mediante un régimen tributario y aduanero excepcional para incentivar la inversión, el desarrollo de actividades productivas y el poblamiento de ese territorio. Asimismo, de la Historia de la Ley aparece que, en la sesión conjunta celebrada por las comisiones legislativas el día 13 de noviembre de 1984, se “deja constancia que las franquicias son para las industrias que se instalen en la zona, teniendo allí su administración principal, y para las personas que tengan su residencia en el lugar, sin gozar de ellas quienes prestan servicios desde fuera”, añadiendo “que ese es precisamente el espíritu de la ley”. En ese entendido, queda de manifiesto, en armonía con el texto de la norma, que las empresas que se vean beneficiadas deben encontrarse físicamente instaladas en la zona delimitada en el artículo 1° de la ley, lo que necesariamente implica que el servicio debe prestarse desde la misma, lo contrario no permitiría alcanzar los objetivos planteados, ya descritos. Así, el servicio contratado debe efectuarse o prestarse desde la zona beneficiada, considerando, naturalmente, la necesidad de retorno al punto de partida. Luego, y en lo tocante a la situación particular de la empresa Agencia de Viajes DAP Antártica Limitada, respecto de la cual, si bien la autorización otorgada contemplaba la instalación de la empresa dentro del área del beneficio, el inicio del servicio informado se estableció desde la ciudad de Punta Arenas, la que se encuentra fuera de la apuntada área. No obstante, atendida la existencia de un contrato celebrado con el Estado -en los términos del inciso cuarto del artículo 1° de la ley N° 18.392-, al que han concurrido diversos organismos públicos, y que se constituye como el estatuto jurídico que rige la relación entre las partes con obligaciones recíprocas, y que, tal como lo ha indicado la jurisprudencia administrativa de esta Sede de Control, un error u omisión de la Administración no puede perjudicar a quienes han actuado de buena fe, cabe concluir que no corresponde su revocación por esa sola circunstancia (aplica dictámenes N°s. 13.720, de 2018 y E586880, de 2024). Lo contrario, privaría a las empresas de la certeza jurídica que constituye un elemento esencial del instrumento, cuya eficacia depende precisamente de la estabilidad de las condiciones ofrecidas al inversionista que decide instalarse e invertir en dicha zona geográfica bajo determinadas condiciones. Sin embargo, cumple con hacer presente que, en lo sucesivo, los organismos públicos a quienes les corresponde intervenir al momento de otorgar la autorización para la instalación de las empresas beneficiadas con la ley N° 18.392, deberán procurar que estas se ajusten en su funcionamiento a lo expresado en el presente dictamen, es decir, que esta se encuentra instalada físicamente en la zona indicada y que el servicio se preste desde la misma. Saluda atentamente a Ud., VÍCTOR HUGO MERINO ROJAS Contralor General de la República (S)