Dictamen N° E382450, de 18 de agosto de 2023

Nº E382450 Fecha: 18-VIII-2023 I. Antecedentes Se ha dirigido a esta Contraloría General Carabineros de Chile consultando la procedencia de que su Dirección de Bienestar (DIBICAR) pueda construir colegios o establecimientos escolares institucionales con fondos provenientes de su Patrimonio de Afectación Fiscal (PAF), lo que a su juicio procedería en armonía con las atribuciones que le conferiría la ley N° 18.713, por las razones que expone. Se tuvo a la vista lo informado por los Ministerios del Interior y Seguridad Pública y de Educación, expresando sus consideraciones acerca de la materia. II. Fundamento jurídico Sobre el particular, según los artículos 1° y 2° de la ley N° 18.713 -que establece nuevo Estatuto de la DIBICAR-, los bienes y recursos que forman su PAF están destinados al fin específico de proporcionar al personal institucional las prestaciones que tiendan a promover una adecuada calidad de vida que contribuya a su bienestar y al de sus familias. El artículo 3° precisa que con los fondos y bienes de ese patrimonio podrán adquirirse bienes muebles, inmuebles, productos o servicios, para lo cual le confiere al jefe de la DIBICAR la facultad de representar a esa entidad en cualquier acto jurídico o financiero tendiente a conseguir finalidades de bienestar social, señalando una serie de actos que puede realizar éste. Añade, que en todos esos actos sólo se obligará el PAF. A su turno, los artículos 10 y 11 del texto legal en examen indican expresamente que aquellos servicios de bienestar podrán programar, coordinar, controlar, contratar y ejecutar planes habitacionales para la adquisición y construcción de viviendas en beneficio del personal de la institución. En tal contexto, mediante la Orden General N° 2.007, de 2011, de la DIBICAR, se aprobó su Directiva para la organización y funcionamiento, la cual consigna en su artículo 43 que el Departamento de Planificación y Desarrollo Social tendrá como misión “facilitar con sus equipos de trabajo actuaciones profesionales en lo social y educativo pre escolar”. Luego, el artículo 45, sobre Sección Educacional -dependiente del aludido departamento-, precisa que entre sus funciones se encuentra la de disponer, controlar y administrar recursos financieros y humanos idóneos para el funcionamiento óptimo de las salas cunas, jardines infantiles y escuela para niños con capacidades diferentes. A continuación, cabe tener presente que el decreto con fuerza de ley N° 2, de 2009, del Ministerio de Educación -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 20.370-, y el decreto N° 315, de 2010, de igual origen, regulan los requisitos para la obtención y mantención del reconocimiento oficial por parte del Estado a los establecimientos educacionales. Así, el artículo 45 de dicho decreto con fuerza de ley define tal reconocimiento como el “acto administrativo en virtud del cual la autoridad confiere a un establecimiento educacional la facultad de certificar válida y autónomamente la aprobación de cada uno de los ciclos y niveles que conforman la educación regular, y de ejercer los demás derechos que le confiere la ley”. Enseguida, tanto el artículo 46 de la citada ley como el decreto N° 315, contemplan los requisitos para obtener y mantener el reconocimiento oficial, entre ellos, contar con un sostenedor y un local escolar. En cuanto al sostenedor disponen que estos serán tanto personas jurídicas de derecho público, tales como municipalidades y otras entidades creadas o reconocidas por ley, como de derecho privado cuyo objeto social único sea la educación. Con todo, el artículo 81, N° 1, de la ley N° 21.040, modifica tal concepto, circunscribiendo la calidad de sostenedor para el caso de los órganos pertenecientes a la Administración del Estado, en lo que aquí interesa, únicamente a los Servicios Locales de Educación Pública (SLEP), sin perjuicio de la entrada en vigor de esto, según el artículo cuarto transitorio de ese texto legal, respecto de las municipalidades y sus corporaciones. III. Análisis y conclusión Al respecto, cabe anotar que la DIBICAR es un ente centralizado que, no obstante carecer de personalidad jurídica, ha sido dotado de un PAF, para cumplir un fin específico, esto es, proporcionar al personal de Carabineros de Chile las prestaciones que tiendan a promover una adecuada calidad de vida que contribuya a su bienestar y al de sus familias, siempre, por cierto, dentro del marco normativo entregado por la aludida ley N° 18.713 (aplica criterio de los dictámenes Nos 26.001, de 2008; 3.747, de 2013, y 30.190, de 2016, entre otros). En tal sentido, de los antecedentes tenidos a la vista, respecto de las prestaciones educativas mencionadas por la DIBICAR en relación a la enseñanza pre escolar, es necesario puntualizar que estas se enmarcan dentro de la finalidad prevista en el artículo 1° de la ley N° 18.713, dado su carácter de prestaciones de seguridad social, que permiten conciliar el desempeño de los funcionarios con su vida familiar y tienen como objetivo principal la protección, interés superior y desarrollo integral de los menores en tal etapa. Ahora bien, sobre la preceptiva reguladora de la DIBICAR, es oportuno recordar que ésta solo posee expresamente atribuciones en materia de edificación habitacional, contenidas entre sus artículos 10 al 15 de la anotada ley N° 18.713, advirtiéndose una autorización legal expresa en tal ámbito. En armonía con lo anterior, es dable consignar que mediante los dictámenes Nos 31.245, de 1993 y 2.766, de 2020, de este origen, se objetó, en su oportunidad, la construcción de recintos educacionales y de salud, por parte de las entidades de bienestar castrenses ahí aludidas, al no existir facultades precisas para ello en el cuerpo legal que los regula, esto es, por la ley N° 18.712, al constituir una preceptiva de carácter excepcional al igual que la ya puntualizada ley N° 18.713, textos que sustraen a dichos servicios de sujetarse al resto de la normativa en materias de bienestar social, circunstancia que obliga a una interpretación restrictiva de las disposiciones atingentes, tal como ocurre en la especie. Por su parte, además se aprecia que la reseñada normativa educacional limita la calidad de sostenedor de un colegio o centro escolar, en el ámbito de la Administración del Estado, actualmente y en forma parcial, a las municipalidades y otras entidades creadas o reconocidas por ley -a las que, por cierto, se les haya conferido facultades o funciones educativas-, y en ciertas localidades, solo a los SLEP que ya han entrado en funcionamiento. Consecuente con lo manifestado, y de los antecedentes acompañados, no se advierten fundamentos legales que permitan a la Dirección de Bienestar de Carabineros de Chile construir colegios o establecimientos escolares institucionales con recursos provenientes del PAF. Saluda atentamente a Ud., JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República