Dictamen N° 10.538, de 16 de abril de 2019

N° 10.538 Fecha: 16-IV-2019 Se han dirigido a esta Contraloría General la señora María Cecilia Cáceres Navarrete y el señor Alberto Carvajal Gómez, en representación de Distribuidora de Alimentos S.A. y Servicios de Alimentación Hendaya S.A.C., respectivamente, reclamando en contra de la legalidad de los instructivos de trabajo elaborados por la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) para la supervisión de los contratos suscritos en el marco de la licitación pública 85-35-LP11, toda vez que a través de ellos se habrían efectuado una serie de modificaciones a las bases que rigieron el proceso, creando y alterando los aspectos y subaspectos a evaluar, sirviendo de base para que se aplicaran multas por motivos no contemplados en el respectivo pliego. Requerido su parecer, la JUNAEB informó que los aludidos instructivos de trabajo son documentos de carácter interno y que tienen como propósito ser una guía para el supervisor y establecer las condiciones y criterios para la correcta aplicación del o los instrumentos de control. Agrega que dichos instructivos se ajustaron a las pautas del concurso respectivo, por lo que no importaron una infracción al principio de estricta sujeción a las bases. Al respecto, cabe manifestar, en primer término, que en la especie los peticionarios no han reclamado acerca de la aplicación de alguna multa en concreto. Sin perjuicio de lo anterior, es oportuno hacer presente que el inciso tercero del artículo 10 de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, prevé que “Los procedimientos de licitación se realizarán con estricta sujeción, de los participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que la regulen. Las bases serán siempre aprobadas previamente por la autoridad competente.” Luego, debe recordarse que la estricta sujeción a las bases constituye un principio rector que rige tanto el desarrollo del proceso licitatorio como la ejecución del correspondiente contrato y que dicho instrumento, en conjunto con la oferta del adjudicatario, integran el marco jurídico aplicable a los derechos y obligaciones de la Administración y del proveedor, a fin de respetar la legalidad y transparencia que deben primar en los contratos que celebren (aplica dictamen N° 65.769, de 2014, de este origen). En este contexto, es menester indicar que el pliego de condiciones que rigió la licitación a que se refieren los interesados reguló expresamente -en su capítulo XXX- la materia relacionada con las multas y sanciones a imponer por incumplimiento del proveedor. Luego, para establecer si en la prestación de los servicios contratados las empresas representadas por los recurrentes incurrieron en conductas que importen incumplimientos de los respectivos convenios, la JUNAEB ha debido estarse a lo previsto en dicho capítulo y a las demás normas de las bases que resulten aplicables (aplica dictamen N° 7.165, de 2019). De conformidad con lo anterior, no resulta procedente que el servicio recurrido, con ocasión de la dictación de instrucciones de supervisión, establezca nuevos supuestos para la aplicación de multas, o modifique los mismos, por lo que la JUNAEB debe revisar esos documentos con el objeto de verificar que se ajusten a lo previsto en las bases respectivas. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República