Dictamen N° IN28, de 7 de septiembre de 2026

N° IN28 Fecha: 07-09-2026 Esta Contraloría General, en virtud de sus facultades constitucionales y legales, ha estimado pertinente impartir instrucciones en relación con las Direcciones de Control Municipal, en atención a la relevancia de dichas unidades municipales para la consolidación y adecuado funcionamiento del Sistema Nacional de Control. I. Aspectos generales. El artículo 16 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, dispone que la organización interna de las municipalidades deberá considerar a lo menos, y en lo que importa, una Unidad de Control. Por su parte, el artículo 18 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General, establece que los servicios sometidos a su fiscalización deberán organizar las oficinas especiales de control que determine este Organismo, en los casos y de acuerdo con la naturaleza y modalidades propias de cada entidad. Los contralores, inspectores, auditores o empleados con otras denominaciones que tengan a su cargo estas labores quedarán sujetos a la dependencia técnica de la Contraloría General, y en caso de que aquellos funcionarios representen actos de sus jefes, éstos no podrán insistir en su tramitación sin que haya previamente un pronunciamiento escrito de ese Organismo favorable al acto. Al respecto, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Fiscalizadora contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 35.696, de 2016, y E197992, de 2025, ha precisado que el ordenamiento jurídico le confiere a los directores de la unidad de control, un papel preponderante en el desarrollo del quehacer municipal, estableciendo a su respecto una serie de funciones que pretenden, a través de su ejercicio oportuno asegurar una administración eficiente y proporcionar una garantía razonable de que se cumplirán los objetivos generales y se resguardarán los recursos de la entidad. Agrega, que la misión de tales funcionarios de velar por la legalidad de las actuaciones municipales implica que el control que realicen debe enfocarse en examinar la documentación que permita verificar si aquellas se ajustan o no a derecho, de forma previa a que produzcan sus efectos, de tal manera que, con independencia del acto material de visar los actos por parte de esa unidad, una de sus labores esenciales será siempre la fiscalización de la procedencia de las actuaciones del municipio. Asimismo, la falta de personal idóneo y de recursos suficientes, no puede ser óbice para el cumplimiento de las funciones que la ley ha entregado a cada unidad municipal; el alcalde o alcaldesa, en su calidad de jefatura del servicio, tiene la obligación de adoptar todas las medidas de gestión que se requieran para el normal funcionamiento del municipio y de cada una de sus unidades, lo que se traduce en que ineludiblemente debe dotar a la Unidad o Dirección de Control de personal suficiente y técnicamente idóneo para cumplir con su rol, teniendo en consideración la magnitud de la tarea que le corresponde, para lo cual es pertinente que considere el volumen de recursos públicos por los que se debe velar, el riesgo asociado a dicha tarea y la multiplicidad de procesos municipales que debe fiscalizar. II. Sobre las funciones de la Unidad o Dirección de Control. El artículo 29 de la ley N° 18.695, señala las funciones que le corresponderán a la Unidad de Control, entre las que se encuentran el realizar la auditoría operativa interna de la municipalidad con el objeto de fiscalizar la legalidad de su actuación; controlar la ejecución financiera y presupuestaria; representar al alcalde e informar al concejo de los actos que estime ilegales; colaborar con el concejo para el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras; asesorar al concejo en la definición y evaluación de la auditoría externa que aquél puede requerir; y realizar, con la periodicidad que determine el reglamento interno, una presentación en sesión de comisión del concejo, destinada a que sus miembros puedan formular consultas referidas al cumplimiento de las funciones que le competen. En este contexto, de conformidad con la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Fiscalización contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 74.588, de 2014, y E197992, de 2025, corresponde a las entidades edilicias determinar la manera en que se llevarán a cabo las revisiones pertinentes y el procedimiento a seguir para ello, por lo que no existe impedimento en que el alcalde establezca como necesaria la visación por parte del director de control en relación con determinado tipo de actos administrativos. El aludido dictamen, precisó que, si bien la ley no establece la oportunidad en que debe representarse la ilegalidad por parte de la unidad de control, atendida su naturaleza y la finalidad preventiva de todo sistema de control, es útil que el pronunciamiento respectivo tenga lugar antes de la materialización del acto. Luego, tratándose de actos de contenido patrimonial, por la envergadura que pueden llegar a tener y la irreversibilidad de sus efectos, resulta necesario someterlos al control previo de la unidad municipal pertinente, debiendo precisarse que por aquellos se entienden todos los que dan origen a compromisos pecuniarios que adquieren las entidades edilicias (aplica dictamen N° 78.373, de 2015). En este sentido, de acuerdo con las atribuciones que el artículo 29, letra c), de la ley N° 18.695, les confiere a las unidades de control, cabe concluir que es deber de cada una de éstas revisar, de manera preventiva, aquella documentación -tenga o no la naturaleza de decreto de pago- que implique el devengamiento de una obligación pecuniaria para el respectivo municipio, asociado a hechos o actos materiales que puedan ser verificados y debidamente valorados, lo que no obsta a la eventual responsabilidad que le cabe a otras dependencias o funcionarios. Enseguida, en armonía con lo indicado en los dictámenes N°s. 85.300, de 2016, y 20.325, de 2018, es del caso señalar que el inciso cuarto del artículo 67 de la ley N° 18.695, prevé, en lo pertinente, que el alcalde deberá hacer entrega, al término de su mandato, de un Acta de Traspaso de Gestión que contenga un consolidado de la información del periodo alcaldicio del alcalde la que deberá ser suscrita por el secretario municipal y el jefe de la unidad de control, quienes podrán no suscribirla si no estuviesen de acuerdo con sus contenidos debiendo comunicar ello al alcalde que termina su mandato. Por otra parte, los artículos 129 y 137 establecen, en lo que interesa, que las municipalidades podrán constituir o participar en corporaciones o fundaciones de derecho privado, sin fines de lucro, destinadas a la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte, o el fomento de obras de desarrollo comunal y productivo; del mismo modo que dos o más municipalidades podrán constituir asociaciones municipales, para los efectos de facilitar la solución de problemas que les sean comunes, o lograr el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles, pudiendo dichas asociaciones gozar de personalidad jurídica de derecho privado, en las condiciones que allí se indican. En relación con aquello, los artículos 135 y 136 establecen, en síntesis, que las unidades de control fiscalizarán a las corporaciones, fundaciones y asociaciones municipales constituidas en virtud de lo dispuesto en dichos artículos, en lo referente a los aportes municipales que les sean entregados. Asimismo, según se indicó en el dictamen N° E443424, de 2024, cada uno de los directores de las Unidades de Control Interno de los municipios que integran una asociación municipal también tienen la facultad de fiscalizar el uso de los fondos referidos a cuotas extraordinarias entregados a las asociaciones en que participen. Así, de conformidad con lo indicado por el dictamen N° E215610, de 2025, en cumplimiento del principio de coordinación que asiste a los organismos públicos, conforme con los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, los directores de control de las municipalidades que integran una asociación municipal pueden adoptar de manera conjunta las medidas para controlar que los montos pagados por los municipios a las asociaciones de municipalidades, por concepto de cuotas extraordinarias, hayan sido efectivamente utilizados en los objetivos definidos para su establecimiento. III. Sobre la representación. La letra c) del referido artículo 29 de la ley N° 18.695, contempla dentro de las funciones de la unidad de control el representar al alcalde los actos municipales que estime ilegales, informando de ello al concejo, para cuyo objeto tendrá acceso a toda la información disponible. Añade que la aludida representación deberá efectuarse dentro de los diez días siguientes a aquel en que la unidad de control haya tomado conocimiento de los actos, y que, si el alcalde no tomare medidas administrativas con el objeto de enmendar el acto representado, la unidad de control deberá remitir dicha información a la Contraloría General de la República. De lo anterior, queda de manifiesto la importancia que el legislador ha atribuido a la labor que desempeñan quienes dirigen las unidades de control interno, de lo que se deriva que tales servidores deben ejercer esta atribución con especial atención al debido cumplimiento de la función pública, tanto por ellos como por los alcaldes, así como observar los principios de eficiencia, eficacia y probidad que rigen el actuar administrativo. Al respecto, de acuerdo el dictamen N° 76.515, de 2014, la representación consiste en un reproche de juridicidad de un determinado acto, por lo que, en el ejercicio de dicha atribución, quienes la realicen deben observar el debido cuidado de no interferir en aspectos de conveniencia, mérito u oportunidad, constituyendo un real aporte al funcionamiento ajustado a derecho de la actuación municipal sin entorpecer el normal desarrollo de la misma. En ese contexto, los servidores que se desempeñen en las unidades de control, deben identificar el acto que representan, los motivos o razones jurídicas que fundamentan su decisión, indicando por escrito claramente cuál es la o las normas y/o el criterio jurisprudencial infringido y la manera en que, en su opinión, se produce la vulneración al ordenamiento -dentro del plazo que la norma les ha otorgado-, indicando, asimismo, el término estimativo, de carácter prudencial, dentro del cual se verificará que se hayan adoptado las medidas para subsanar dichas observaciones. Finalmente, si bien la ley no ha establecido un plazo determinado para que las unidades de control remitan a este Organismo Fiscalizador la información a que se refiere la letra c) del anotado artículo 29, estas se encuentran en el deber de cumplir dicha obligación respetando los principios de oportunidad, eficiencia y eficacia, consagrados en el artículo 3° de la ley N° 18.575, por lo que ello deberá cumplirse con la mayor prontitud posible, a efectos de impedir o paliar los efectos dañosos de una eventual determinación alcaldicia improcedente. IV. Sobre el cargo de Director/a de la Unidad de Control Municipal. 1.- Designación. El artículo 29, inciso segundo, de la ley N° 18.695, dispone, en lo que interesa, que la jefatura de esta unidad se proveerá mediante concurso de oposición y antecedentes y no podrá estar vacante por más de seis meses consecutivos. Las bases del concurso y el nombramiento del funcionario que desempeñe dicha jefatura requerirán de la aprobación del concejo. A dicho cargo podrán postular personas que estén en posesión de un título profesional o técnico acorde con la función. Al efecto, en consideración a que las funciones que le corresponde llevar a cabo a la Dirección de Control, contempladas en el citado artículo 29, en términos generales, se relacionan con la fiscalización de asuntos de índole financiera o legal, el título profesional o técnico que se requiere para postular al cargo de jefatura de esa unidad debe ser, necesariamente, de un área afín con la especialidad de las materias que conforman las tareas correspondientes a la misma (aplica dictámenes N°s. 23.418 y 1.140, ambos de 2003*, y 1.140, de 2013). Precisado lo anterior, debe recordarse que la jurisprudencia de este Órgano Fiscalizador contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 45.275, de 2003, y 62.312, de 2004, ha señalado que en aquellas municipalidades que, sin contar con el correspondiente cargo en forma nominada en la planta, contemplan en su estructura interna la unidad de control, se aplica la normativa general sobre la materia, esto es, se le asignan las funciones a algún servidor del estamento de directivos o de jefaturas, ya que los puestos que implican dirigir unidades municipales, entre las que se encuentran las previstas en el artículo 15 de la ley N° 18.695, solo pueden ser desempeñados por aquellos pertenecientes a alguna de esas plantas. 2.- Subrogación. En primer término, es menester recordar que los servidores a contrata se encuentran impedidos para desempeñar funciones de jefatura y directivas, como sería el caso de la jefatura de la unidad de control, toda vez que esos empleos, por su denominación y naturaleza, implican el desarrollo de labores de carácter resolutivo, decisorio o ejecutivo, que solo pueden ser ejercidas por integrantes de la dotación estable de la entidad edilicia, vale decir, de planta, según lo resuelto, entre otros, en los dictámenes N°s. 28.824, de 2001; 77.601, de 2014; y, 16.246, de 2015. Por otra parte, los artículos 78 y 79 de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, establecen, en síntesis, que asumirá como subrogante, el trabajador de la misma unidad que siga en el orden jerárquico, en la medida que posea los requisitos para el desempeño del cargo, pudiendo el alcalde determinar otro orden de subrogación cuando en aquella no haya servidores que reúnan las exigencias para ejecutar las labores pertinentes. En este contexto, la subrogación corresponderá, en primer término, al trabajador de la misma unidad que siga en el orden jerárquico y que cumpla con las exigencias para ejercer el puesto, debiendo acotarse que, para efectos de determinar el referido orden, la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N°s. 80.449, de 2012, y 5.165, de 2015, ha precisado que el nivel jerárquico de los funcionarios al cual debe estarse al momento de definir a quien le asiste la obligación de subrogar un cargo, está dispuesto, genéricamente, por el grado o nivel remuneratorio que estos poseen dentro de la misma unidad y solo en el evento que existan dos empleados con igual grado, se atenderá a la planta de cada uno de estos. 3.- Remoción y causales de cese. Al respecto, cabe reiterar que el inciso segundo del artículo 29 de la ley N° 18.695, en lo que importa, previene que la jefatura de esta unidad sólo podrá ser removido en virtud de las causales de cese de funciones aplicables a los funcionarios municipales, previa instrucción del respectivo sumario. En el caso de incumplimiento de sus funciones, y especialmente la obligación señalada en el inciso primero del artículo 81, el sumario será instruido por la Contraloría General de la República, a solicitud del concejo. Dispone el inciso primero del citado artículo 81, en síntesis, que el concejo sólo podrá aprobar presupuestos debidamente financiados, correspondiéndole especialmente a la jefatura de la unidad encargada del control, o al/la funcionario/a que cumpla esa tarea, la obligación de representar a aquella, mediante un informe, las observaciones que allí se indican. Luego, se desprende que la normativa reseñada contiene, por una parte, la regla general en materia de remoción del jefe de la unidad de control, la que deberá efectuarse por las causales de cese a que se refiere la ley N° 18.883, previa instrucción del respectivo procedimiento disciplinario; y, por otra, una regla especial acerca de aquellos sumarios en que se investigue específicamente el incumplimiento de las funciones propias de quienes ejercen ese cargo y, en particular, la de representar al concejo municipal los déficit que adviertan en el presupuesto municipal, debiendo estos últimos procesos substanciarse por este Organismo Fiscalizador, a requerimiento del ente colegiado (aplica dictámenes N°s. 85.233, de 2015; 85.838, de 2016; y, 25.294, de 2018). En dicho contexto, se colige que el legislador, al establecer que el/la Director/a de Control solo podrá ser removido por las causales de cese aplicables a los funcionarios municipales, se refiere a que cuando aquella jefatura incurra en una infracción a sus deberes y obligaciones generales como servidor/a municipal, susceptible de afectar su responsabilidad administrativa, su vínculo estatutario podrá terminar -únicamente-, por aplicación de la medida disciplinaria de destitución, a consecuencia de un procedimiento disciplinario llevado a cabo por el ente edilicio. Ahora bien, además de la destitución, como todo funcionario municipal, la jefatura de que se trata puede incurrir en alguna de las otras causales de cese previstas en el artículo 144 de la citada ley N° 18.883, esto es, aceptación de renuncia; obtención de jubilación, pensión o renta vitalicia en un régimen previsional, en relación al respectivo cargo municipal; declaración de vacancia (por salud irrecuperable o incompatible con el desempeño del cargo; por pérdida sobreviniente de alguno de los requisitos de ingreso; y, por calificación en lista de Eliminación o Condicional); supresión del empleo; y, fallecimiento. Dichas causales son independientes entre sí, y se sujetan a exigencias y regulaciones establecidas expresamente por el legislador para cada una de ellas, por lo que no requieren, por cierto, de la tramitación previa de un sumario administrativo. V. Procedimiento para trasladar al personal de las Unidades de Control. Enseguida, con relación a las destinaciones y traslados del personal de dichas unidades, debe señalarse que el artículo 65, letra ñ), de la ley N° 18.695, dispone que el alcalde requerirá el acuerdo del concejo para, en lo que importa, readscribir o destinar a otras unidades al personal municipal que se desempeñe en la unidad de control. Es del caso hacer presente que el legislador no conceptualizó lo que se entiende por “readscribir”, término que ha sido entendido por la jurisprudencia administrativa como la acción de reintegrar a un funcionario al servicio o función en que alguna vez estuvo integrado o inscrito (aplica dictamen N° 83.097, de 2016). Por su parte, el inciso primero del artículo 70 de la ley N° 18.883, prevé que los funcionarios sólo podrán ser destinados a desempeñar funciones propias del cargo para el que han sido designados dentro de la municipalidad correspondiente, las que deberán ser ordenadas por el alcalde de la respectiva municipalidad. Agrega, el inciso segundo de ese precepto, que la destinación implica prestar servicios en funciones de la misma jerarquía en cualquier localidad de la comuna o agrupación de comunas en su caso. VI. Mecanismos de reclamo ante la Contraloría General. En primer término, en armonía con lo indicado en los dictámenes N°s 22.024, de 2015, y 17.547, de 2016, cabe señalar que, de conformidad con los artículos 1° y 6° de la ley N° 10.336, corresponderá al Contralor informar sobre derechos a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios y, en general, respecto a los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo, expresión esta última que comprende el régimen integral al que están sometidos los funcionarios públicos, cualquiera sea el nombre específico de los cuerpos legales que los rijan y la naturaleza del servicio en el que aquellos se desempeñan. Luego, debe anotarse que el inciso primero del artículo 156 de la ley N° 18.883, prevé que los funcionarios tendrán derecho a reclamar ante esta Contraloría General cuando se hubieren producido vicios de legalidad que afectaren los derechos que les confiere ese estatuto, para lo cual tendrán un plazo de diez días hábiles, contado desde que tuvieren conocimiento de la situación, resolución o actuación que dio lugar al vicio de que se reclama. Añade, su inciso tercero, que la Contraloría General de la República deberá resolver el reclamo, previo informe del alcalde respectivo, el que deberá ser emitido dentro de los diez días hábiles siguientes a la solicitud que se le formule, vencido este plazo, con o sin el informe, la Contraloría procederá a resolver el reclamo, para lo cual dispondrá de veinte días hábiles. Sin perjuicio de lo anterior, el oficio N° 24.143, de 2015, de esta Contraloría General, que imparte instrucciones para la atención de solicitudes de pronunciamiento jurídico, precisa en su numeral II., en lo que concierne a este pronunciamiento, los requisitos que deben reunir las presentaciones que realicen los funcionarios públicos cuando no correspondan a reclamos que hayan sido regulados de una forma determinada por una ley. Finalmente, se instruye a las municipalidades para que aseguren la debida y oportuna publicidad de las presentes instrucciones y para que, en el marco de sus deberes de control jerárquico respecto de sus subalternos, adopten todas las medidas necesarias a fin de que se dé íntegro cumplimiento a las mismas, lo que podrá ser fiscalizado por esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Dorothy Pérez Gutiérrez Contralora General de la República *Dice "23.418 y 1.140, ambos de 2003", debe decir "23.418 de 2003"