Dictamen N° D450, de 30 de octubre de 2026

N° D450 Fecha: 30-10-2026 I. Antecedentes El Instituto de Previsión Social (IPS) solicita un pronunciamiento que determine la forma como se concilia la prohibición de hacer cualquier clase de donaciones, contemplada en el artículo 8° de la ley N° 18.689, con la Ley sobre Economía Circular en la adquisición de bienes y servicios de los organismos del Estado, que permite la donación de bienes muebles a través del Sistema de Economía Circular. Requeridos sus informes, los Ministerios de Hacienda y de Bienes Nacionales, así como la Dirección de Crédito Prendario manifestaron sus consideraciones acerca de la materia planteada. II. Fundamento jurídico Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 8° de la ley N° 18.689 prohibió al Instituto de Normalización Previsional (INP) hacer cualquier clase de donaciones. Luego, la ley N° 20.255, en sus artículos 53 y siguientes, creó el IPS como sucesor del INP y en calidad de servicio público descentralizado. Por su parte, el artículo 1°, inciso primero, de la citada Ley sobre Economía Circular, contenida en el artículo segundo de la ley N° 21.634, precisa que tiene por objeto regular el mecanismo por el cual los organismos del Estado podrán transferir el uso, goce o disposición de bienes muebles en desuso a otros organismos del Estado o al público, y la utilización de medios y servicios compartidos en la Administración, los cuales deberán procurar un uso eficiente de ellos y cautelar el buen uso de los recursos públicos y el cuidado del medio ambiente a través de la aplicación de principios de economía circular. Agrega ese artículo 1°, que dicha preceptiva se aplicará a los organismos de la Administración del Estado señalados en el artículo 1°, inciso segundo, de la ley N° 19.886, esto es, a los organismos de la Administración del Estado mencionados en el artículo 1°, inciso segundo, de la ley N° 18.575, entre los cuales se cuentan los servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, como el IPS. Enseguida, los artículos 2° y 3° de la Ley sobre Economía Circular prevén que se entenderá por bienes muebles los que pueden trasladarse de un lugar a otro sin que pierdan su individualidad, sean semovientes o inanimados, respecto de los cuales los jefes de servicio podrán disponer de aquellos que no requieran para el cumplimiento de los fines propios del servicio, previa resolución fundada, en los términos ahí señalados. Luego, sus artículos 4°, 5° y 6° regulan la forma en la que deben operar los organismos públicos para aplicar la referida ley respecto de los bienes muebles de que trata, desde su ofrecimiento a otros organismos públicos, su donación a entidades privadas sin fines de lucro y, como última alternativa, su eliminación. En este contexto, es oportuno mencionar que, por medio del decreto N° 662, de 2024, del Ministerio de Hacienda, fue aprobado el reglamento de la ley en comento, en el que se regulan las condiciones para transferir el dominio, uso o goce de bienes muebles en desuso de los organismos públicos señalados, entre ellos o a terceros, los requisitos, incluyendo los plazos y condiciones para disponer de ellos, el carácter gratuito u oneroso que deberá tener su transferencia, así como las demás normas necesarias para su implementación. Finalmente, es pertinente indicar que, según el artículo 52 del Código Civil, la derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita, aquella, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga a la antigua, y tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la anterior. Acorde con su artículo 53, la derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley. III. Análisis y conclusión Expuesto el anterior marco normativo, cabe consignar que, a través de su dictamen N° E396041, de 2023, esta Contraloría General concluyó que al IPS le está expresamente prohibido efectuar cualquier clase de donaciones, por lo que sus bienes muebles institucionales no podrían ser transferidos gratuitamente y deberían ser enajenados a título oneroso. Sin perjuicio de ello, se previno que la referida ley N° 21.634 contempló el mecanismo por el cual los organismos del Estado pueden transferir el uso, goce o disposición de bienes muebles en desuso a otros organismos del Estado o al público, en los términos y condiciones que contiene, una vez que esta entrara en vigor. Ahora bien, se advierte que, con posterioridad a las referidas leyes Nos 18.689 y 20.255, se dictó y publicó la citada Ley sobre Economía Circular, contenida en el artículo segundo de la ley N° 21.634, preceptuando en su artículo 5° que, si no hay terceros interesados en el respectivo bien mueble en desuso que aún puede ser objeto de su uso ordinario, deberá donarlo en los términos que expresa, debiendo el organismo público donante registrar a los beneficiados por tal disposición gratuita. Como puede apreciarse, la mencionada Ley sobre la Economía Circular tiene por finalidad regular, de forma especial, el mecanismo por el cual los organismos del Estado pueden transferir el uso, goce o disposición de bienes muebles en desuso a otros organismos públicos o a particulares, así como la utilización de medios y servicios compartidos en la Administración, velando por el buen uso de los recursos públicos, el cuidado del medio ambiente y el fomento de la reutilización de aquellos que aún sean utilizables, a fin de evitar la adquisición de bienes que no son necesarios, con el consiguiente costo ambiental y económico que ello genera. Asimismo, contempla las diferentes instancias a las cuales recurrir para dichos efectos, dependiendo de la condición en la que se encuentren tales bienes, incluyendo su eventual donación, en los términos que ahí se contemplan. En consecuencia, y bajo una interpretación sistemática de la reseñada preceptiva, corresponde entender que, conforme a los indicados artículos 52 y 53 del Código Civil y a la finalidad de la aludida normativa posterior -uniformar la disposición de los bienes muebles en desuso por parte de los organismos de la Administración-, la prohibición expresa de donar en cuestión se encuentra tácita y parcialmente derogada, esto es, sólo respecto de los bienes muebles a los que se refiere expresamente la Ley sobre Economía Circular, manteniendo su vigencia el artículo 8° de la ley N° 18.689 en todo lo que no pugne con aquella. A su vez, dicha Ley sobre Economía Circular es la normativa aplicable al IPS, para efectos de poder donar sus bienes muebles en desuso, en los términos que ella y su reglamento regulan. Saluda atentamente a Ud., VICTOR HUGO MERINO ROJAS Contralor General de la República (S)