Dictamen N° 78.775, de 10 de octubre de 2014

N° 78.775 Fecha:10-X-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Sociedad Comercial Alejandro Limitada, para requerir un pronunciamiento acerca de la legalidad del procedimiento mediante el cual fue sancionada por la Inspección Provincial del Trabajo de Curicó, por no mantener en buenas condiciones de funcionamiento los servicios higiénicos dispuestos para sus trabajadores en una obra que ejecutaba en la comuna de Licantén. Requerida al efecto, la Dirección del Trabajo informa que el 5 de abril de 2013 se cursó a la peticionaria una multa ascendente a 10 unidades tributarias mensuales, por infracción a lo previsto en el artículo 22 del decreto N° 594, de 1999, del Ministerio de Salud, en relación con los artículos 184 y 506 del Código del Trabajo, ante lo cual la infractora solicitó a la anotada Inspección Provincial del Trabajo acogerse al Programa de Asistencia al Cumplimiento, conforme al numeral 1 del artículo 506 ter del anotado Código, lo que fue autorizado a través del ordinario N° 751, de 8 de julio de 2013, y notificado el 9 de julio de 2013. En la ocasión se informó a la reclamante que debía contactarse con el organismo administrador de la ley N° 16.744 al cual se encontrase afiliada, para ser incorporada al aludido programa y para acreditar la corrección de las infracciones sancionadas, indicándole, además, que ese organismo debía dar cuenta a esa Inspección Provincial del cumplimiento de las medidas pertinentes, a través de un certificado que debía ser presentado en el plazo de 60 días contados desde la notificación del documento a que alude el párrafo precedente, añadiendo que, transcurrido dicho término sin esa comunicación, se entendería que no se observaron los requisitos exigidos al efecto, por lo que la multa se incrementaría en un 25%. Indica que la solicitante no presentó tal antecedente dentro del plazo, por lo que el 4 de octubre de 2013, la Inspección Provincial del Trabajo de Curicó dictó la resolución N° 216, en la que se aumentó la multa impuesta, medida respecto de la cual aquella presentó un recurso extraordinario de revisión, acompañando el certificado de cumplimiento de las medidas correctivas, emanado del Instituto de Seguridad Laboral, fechado el 23 de octubre de 2013, esto es, fuera del antedicho plazo, sin perjuicio de lo cual, y en uso de sus atribuciones, rebajó la aludida sanción. Por su parte, el Instituto de Seguridad Laboral -organismo administrador de la ley N° 16.744 al que está afiliado la recurrente-, manifiesta que en el contexto del procedimiento que efectúa cada vez que la Dirección del Trabajo cursa una multa en materia de higiene y seguridad, el 21 de junio de 2013 concurrió al domicilio de la Sociedad Comercial Alejandro Limitada, ocasión en que el empleador no fue encontrado. Establecido lo anterior, corresponde señalar que el inciso primero del artículo 184 del Código del Trabajo prescribe, en lo pertinente, que “El empleador estará obligado a tomar todas las medidas necesarias para proteger eficazmente la vida y salud de los trabajadores, informando de los posibles riesgos y manteniendo las condiciones adecuadas de higiene y seguridad en las faenas, como también los implementos necesarios para prevenir accidentes y enfermedades profesionales.”. Luego, su artículo 506 preceptúa que las infracciones a ese Código que no tuvieren señalada una sanción especial, serán sancionadas según la gravedad de la contravención y el tamaño de la empresa, estableciéndose, en lo que interesa, que para la micro y pequeña empresa la sanción ascenderá de 1 a 10 unidades tributarias mensuales. Según el inciso primero del artículo 506 ter del mismo texto legal, en este último caso, cuando el afectado no hubiere recurrido de la forma que indica, el inspector del trabajo respectivo autorizará, a solicitud del sancionado, y sólo por una vez al año respecto de la misma infracción, la sustitución de la multa impuesta por alguna de las modalidades que ahí se detallan, entre las cuales se encuentra, en su N° 1, la incorporación a un programa de asistencia al cumplimiento, en el que se acredite la corrección de las infracciones que originaron la multa respectiva y la puesta en marcha de un sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, el que deberá implementarse con la asistencia técnica del organismo administrador de la ley N° 16.744, al que se encuentre afiliada la empresa infractora y ser presentado a la Dirección del Trabajo para su aprobación, debiendo mantenerse permanentemente a su disposición en los lugares de trabajo. Su inciso tercero establece, en lo pertinente que “Autorizada la sustitución de la multa de conformidad a lo dispuesto precedentemente, si el empleador no cumpliere con su obligación de incorporarse en un programa de asistencia al cumplimiento o de asistencia a programas de capacitación, según corresponda, en el plazo de 60 días, procederá al aumento de la multa original, el que no podrá exceder de un 25 por ciento de su valor.”: Como fluye de la norma transcrita, el anotado plazo de 60 días se estableció para que el empleador infractor ingresara a uno de los programas de sustitución de multas, una vez autorizado para ello por la Dirección del Trabajo. En este punto conviene señalar que mediante su circular N° 91, de 2012, la Dirección del Trabajo fijó un procedimiento para la tramitación de esta modalidad de sustitución de multa, la que, en lo que interesa, dispone en la letra c) de su numeral 4 del título II, que “Si transcurrido el plazo de 60 días, el interesado no presenta el correspondiente certificado de cumplimiento del Organismo Administrador de la ley N° 16.744, o lo presenta fuera de plazo, el sistema asumirá que no ha realizado la gestión requerida para dar curso a la sustitución y considerará ejecutoriada la o las multas por infracción a normas de higiene y seguridad, procediéndose a aumentar la multa aplicada en un 25%”. Pues bien, en este contexto, atendidos los hechos expuestos y dado que a esta Contraloría General le compete ejercer el control de legalidad de los actos de la Administración, acorde con lo manifestado en el artículo 98 de la Constitución Política y la ley N° 10.336, resulta necesario referirse a la juridicidad del acto administrativo que se contiene en el citado oficio circular N° 91, de 2012. De este modo, cabe advertir que a juicio de este Ente de Control la circular anotada no se ajusta a derecho puesto que excede lo preceptuado en el artículo 506 ter del Código del Trabajo, estableciendo un requisito nuevo y distinto al indicar que el plazo de 60 días allí previsto es el lapso durante el cual el infractor debe acreditar la aplicación efectiva de las medidas a que diera origen ese programa, en circunstancias que la referida norma señala que ese es el período de tiempo que tiene el infractor para incorporarse al programa de que se trata. La referida circular no constituye un instrumento normativo propiamente tal, sino que tiene por objeto fijar las modalidades prácticas que se seguirán para aplicar las normas legales y reglamentarias, a las cuales debe sujetarse íntegramente para tener validez y eficacia (aplica criterio contenido en el dictamen N° 29.554, de 2007). En mérito de lo expresado y respecto de las indicaciones previstas en la referida circular, la Dirección del Trabajo deberá revisar el contenido de dicho instrumento de manera que éste se ajuste a la legalidad, en los términos expuestos. Del mismo modo, corresponde que regularice la situación producida en el caso de la Sociedad Comercial Alejandro Limitada, dado que, acorde con los antecedentes tenidos a la vista consta que ésta dio cumplimiento a lo previsto en el inciso tercero del artículo 506 ter del Código del Trabajo, en cuanto a incorporarse a un programa de asistencia al cumplimiento dentro de los 60 días siguientes a la autorización de la sustitución de la multa. Transcríbase a la Sociedad Comercial Alejandro Limitada, al Instituto de Seguridad Laboral, a la Contraloría Regional del Maule y a la División de Auditoría Administrativa de este Organismo de Control. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República